Een proeftuin digitale democratie brengt actieve burgers, bestuurders en ambtenaren van gemeenten en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) voor twee jaar in een experiment bij elkaar. Provincies en gemeenten mobiliseren en versterken online burgerbetrokkenheid bij lokaal beleid. De stand van zaken.
Door: Brieuc-Yves (Mellouki) Cadat-Lampe en Anne de Zeeuw

Burgerbetrokkenheid in Europa is ziek,  stelde cultuurhistoricus David van Reybrouck in zijn pamflet ‘Tegen Verkiezingen’. Het volk is de gekozen politici moe. De dalende opkomstpercentages laten het zien, net als het krimpend aantal leden van politieke partijen. Er is sprake van een democratisch vermoeidheidssyndroom. Dat klopt. Aan de andere kant valt op dat burgers de politiek weliswaar beu zijn, maar tegelijk zeer betrokken zijn bij politieke vraagstukken. Zij nemen het heft in eigen hand. Zij willen zelf organiseren, bijvoorbeeld in de zorg, en meebeslissen, bijvoorbeeld over begrotingen. Dat doen zij op straat, in de buurt en nu ook op online platforms. Digitale democratie is het gebruik van informatie- en communicaticatietechnologie (ICT) binnen de democratie. Het directe doel van digitale democratie is om burgers online instrumenten te bieden om hun ideeën te delen, voorkeuren aan te geven en hun stem te laten horen in besluitvorming.

Digitale tools kunnen zowel de participatieve democratie versterken, door burgers te ondersteunen om zichzelf te organiseren en initiatief te nemen; als de representatieve democratie versterken, door inspraak te faciliteren in besluitvormingsprocessen van overheden. Bij deze laatste optie kan digitale democratie burgerbetrokkenheid vergroten door naast traditionele participatie burgers ook een online kanaal te bieden om te participeren. Mensen die gewoonlijk niet deelnemen aan inspraakavonden, burgertoppen, burgerbegrotingen of buurtschouwen wegens bijvoorbeeld fysieke beperkingen of druk werk kunnen via online platforms wel meedoen, meedenken en meebeslissen over ontwikkelingen in hun buurt, stad of land.

Vliegwiel
In vergelijking met het buitenland staat het gebruik van digitale democratie in Nederland nog in de kinderschoenen. Nederland heeft daarom veel te winnen bij Europese samenwerking op dit vlak. In Reykjavik en Madrid zien we bijvoorbeeld goede voorbeelden van online tools die burgers in de gelegenheid stellen de politieke agenda te bepalen, besluiten te nemen of zelfs budgetten te verdelen. Op initiatief van de civil society-organisaties Netwerk Democratie en Waag wordt gepoogd om de internationale good practices naar Nederland te brengen. Zo zijn een tweetal succesvolle en al ver ontwikkelde tools uit IJsland en Spanje inmiddels vertaald naar het Nederlands. Enkele Nederlandse pioniersgemeenten nemen ze binnenkort in gebruik. De tools gaan vergezeld van een belangrijke praktijkervaring: hoe meer vertrouwen je geeft, hoe beter de resultaten.

Burgers echt inspraak geven in besluitvorming vraagt een nieuwe houding van de volksvertegenwoordigers. Directe inspraak van burgers wordt door hen soms zelfs als een ondermijning van hun rol ervaren. Om te laten zien dat digitale democratie de representatieve democratie juist kan versterken, plaatsen wij digitale democratie binnen het ‘Vliegwiel van online burgerbetrokkenheid’. In dit model, geïnspireerd op de participatieladder, vervangen wij de metafoor van treden met die van raderen. Burgers bewegen zich binnen drie raderen van off- en online meedoen, meedenken en meebeslissen, tussen participatieve democratie en representatieve democratie. Elk rad kent specifieke actoren. Wij onderscheiden drie soorten interacties die beide democratische sferen dynamisch met elkaar verbindt. Het rad van het meedoen – de participatieve democratie van actieve burgers – treedt met de raderen van de meedenkdemocratie (burgers in adviesraden) en van het meebeslissen (politici) in contact. Dit vliegwiel is afgebeeld binnen een ‘piramide van online burgerbetrokkenheid’. Deze piramidc geeft de relatie aan tussen de mate van invloed en de breedte van de deelname van burgers. Doordat de drie raderen op elkaar inwerken ontstaan binnen de piramide interactie, beweging en nieuwe variaties op de klassieke vormen van democratie.

Nederland kent dankzij de inzet van belangengroepen al het Waarmerk drempelvrij.nl, een kwaliteitsmerk voor toegankelijke websites. En de ministerraad heeft op 2 februari j.l. besloten dat alle websites en mobiele apps van alle overheden en semi-overheden toegankelijk(er) moeten worden gemaakt voor personen met een handicap. Deze wettelijke verplichting wordt in september 2018 van kracht.

——————————————————————————————————————————————————

Vliegwiel online burgerbetrokkenheid: meedoen, meedenken en meebeslissen
Meedoen
In het rad van meedoen zetten ‘doeners’, actieve bewoners, zich in voor hun leefomgeving. Voorbeelden:
Right to Challenge: het wettelijk recht van bewoners om lokale taken van de gemeente over te nemen, wanneer zij denken dat ze het beter kunnen verrichten.
Bewonersbedrijven: wijkondernemingen van, voor en door bewoners met als doel het permanent verbeteren van de leefbaarheid in de directe omgeving.
Online platforms om (lokale) vraagstukken op te pakken: Gebiedonline.nl, Mijnbuurtje.nl, Buurbook.nl, WhatsApp groep voor buurtpreventie.

Meedenken
In het rad van meedenken adviseren de ‘denkers’ de overheid over de inrichting van de samenleving op allerlei terreinen, waaronder zorg en welzijn. Voorbeelden:
Burgertoppen: vaak een ‘G1000’ genoemd naar de burgertop die David van Reybrouck in BelgiË organiseerde in 2012 met circa duizend burgers.
Het wordt ondersteund met ICT zoals onlineraadpleging.
Consulteren en adviseren: internetconsultatie, burgerpanel, E-petities en E-campagnes. In Reykjavik dragen bewoners via online platform ‘Better Reykjavik’ maandelijks ideeen aan ter verbetering van de stad.

Meebeslissen
In het rad van meebeslissen is een nieuwe groep in opkomst: burgers zelf, bijvoorbeeld bij burgerbegrotingen. Voorbeelden:
Referenda: directe democratie. Geregeld per wet op landelijk niveau. Op lokaal niveau mogen gemeenten zelf via verordeningen raadgevende of correctieve referenda mogelijk maken.
Burgerbegroting: geeft burgers de macht om te beslissen over een (deel) van de begroting. Een goed voorbeeld waar ICT op grote schaal wordt ingezet is Madrid: jaarlijks wordt honderd miljoen euro van het stadsbudget via het online platform Decide Madrid door bewoners verdeeld.

Grafiek 1. Vliegwiel online burgerbetrokkenheid.
NB: In de praktijk is er altijd sprake van een combinatie van online en offline methoden om burgers te betrekken. Een recent Europees onderzoek van het Rathenau Instituut beveelt overheden dan ook aan om op elk niveau van burgerbetrokkenheid een geschikte combinatie van online en offline participatiemogelijkheden in te zetten (Rathenau, Zo laat je burgers online beslissen, 2017).

——————————————————————————————————————————————————

Inclusie
In het ‘Vliegwiel Online Burgerbetrokkenheid’ wordt duidelijk dat hoe meer er op het spel staat, zoals bij meebeslissen, hoe minder burgers mogen participeren. Vaak blijft online burgerbetrokkenheid in Nederland steken bij de eerste fasen van het beleidsproces zoals het opstellen van de agenda of beleidsvoorbereiding. De uitdaging voor Nederlandse overheden is om juist in de belangrijke besluitvormingsfase een brede groep burgers te laten meebeslissen.

Digitale democratie kan de kloof tussen actieve en niet-actieve burgers verkleinen, door inactieve mensen te informeren, te mobiliseren en te committeren. Dat gaat niet zomaar, zo blijkt uit onderzoek op basis van de versterkingstheorie (Norris, 1999). Dat laat zien dat er door intemetgebruik een zogeheten Mattheus-effect optreedt: wie al participeert doet het nog meer, wie niet participeert doet het nog minder. Dat levert dus direct een politieke en maatschappelijke opdracht op: om de kloof te overbruggen moet er gewerkt worden aan inclusie.

Yvette Bommeljé en Peter Keur laten in ‘De burger kan het niet alleen’ zien dat digitaal vaardig zijn voor een kwart van de mensen nooit een realiteit zal warden, Deze groep laaggeletterden en digibeten plaatst Nederland voor een democratisch tekort, aangezien de dienstverlening van de overheid vooral digitaal plaatsvindt. Het gaat om groepen burgers die in een kwetsbare positie verkeren, bijvoorbeeld vanwege hun afhankelijkheid van de overheid, hogere leeftijd, lagere opleiding en geringe digitale vaardigheden. Een offline- en onlinebenadering is van belang voor deze groepen burgers, die gebaat zijn bij face-to-face contact. In 2005 is al de Burger Service Code opgesteld, vanuit het perspectief van de burger. Deze code beschrijft kwaliteitseisen voor de relatie tussen burger en overheid in de moderne digitale samenleving. De eerste daarvan is de keuzevrijheid van het contactkanaal: balie, telefoon, e-mail, internet. En de laatste is actieve betrokkenheid: ‘Als burger krijg ik de kans om mee te denken en mijn belangen zelf te behartigen. De overheid bevordert participatie en ondersteunt zelfwerkzaamheid door de benodigde informatie en middelen te bieden.’ Het actief benaderen van doelgroepen draagt ook bij aan inclusieve participatie. Een voorbeeld hiervan is de Coöperatieve Wijkraad in Groningen waarin gelote burgers, elk met hun eigen kennis over de wijk, verschillende communicatietools krijgen aangeboden om samen met andere wijkbewoners en gemeenteraadsleden besluiten te nemen over de wijk. Of het inltiatlef Ik Teken voor 80 in Enschede waarin lokale media een schakel vormen tussen burgers en gemeentepolitiek door met teams de wijken in te gaan en verkiezingsthema’s op te halen bij doelgroepen die eerder politiek alwezig waren. De behoeften van burgers in het ontwikkelproces centraal stellen, is de manier om te zorgen voor een optimale aansluiting tussen techniek en burger.

Inspraak zonder invloed is funest, leren we van de andere Europese voorbeelden.

Initiatief
In Nederland zijn er nog maar weinig overheden die daadwerkelijk een brede groep burgers digitaal laten meebeslissen. Het laat zien dat de gemeentelijke organisatie nog maar mondjesmaat besluitvormingsprocessen durft open te stellen voor bewoners. Het zal niet verbazen dat momenteel initiatieven vanuit de civil society en tool-ontwikkelaars in de raden van het meedoen en meedenken in Nederland het meest geavanceerd en succesvol zijn. Voorbeelden zijn het veelgebruikte Verbeterdebuurt platform, het inmiddels acht jaar bestaande Petities.nl, en e-tools zoals TIP-Burgerpanel en Argu. Waar de overheid zelf het initiatief naar zich heeft toegetrokken gaat het niet vanzelfsprekend goed. Dit illustreert het wettelijk verplicht gesteld, maar nauwelijks bekend en gebruikt, platform Internetconsultatie.nl van de Rijksoverheid. Er is dus een wereld te winnen. Vooral op lokaal niveau wordt daarvoor ruimte gegeven. Voor een actueel overzicht zie de Keuzewijzer E-Tools van Movisie.

Geduld
Gelukkig wordt er in Nederland op lokaal niveau flink aan de weg getimmerd op het gebied van online burgerbetrokkenheid. Belangrijk is dat het experimentele karakter wordt losgelaten en lokale overheden burgers met behulp van e-tools een structureel instrument bieden om hun stem te laten horen in besluitvorming. Inspraak zonder invloed is funest, leren we van de andere Europese voorbeelden in de Handreiking Digitale Democratie. ‘Digitale democratie biedt de tools, maar deze moeten wel deel uitmaken van een bestaand besluitvormingsproces’ en echte zeggenschap bieden, Geduld is van groot belang, ‘Hoe vaker mensen aan een participatief proces deelnemen, hoe meer ze bekend raken met de verschillende afwegingen die hierbij komen kijken.’

Digitale burgerbetrokkenheid zou in Nederland meer gezien moeten warden als een manier om een gelijkwaardige positie te faciliteren tussen overheid en burgers. Dit betekent dat:
– Digitale tools niet alleen overheden, maar ook burgers gereedschap bieden om zich effectief tot de overheid te verhouden,
– Burgers in staat moeten zijn zelf agendapunten aan te kunnen dragen, prioriteiten te kunnen aangeven en keuzes te maken die daarna ook echt geïmplementeerd worden,
– Digitale burgerbetrokkenheid inclusief moet zijn: Burgers hebben de keuze om offline of online te participeren en worden daarin gefaciliteerd om zelf te bepalen hoe zij online willen participeren,
– Zoals ons vliegwiel illustreert, het er bij online burgerbetrokkenheid ook om gaat dat zowel de overheid als burgers kunnen bepalen hoe ze meedoen, meedenken en meebeslissen. Tijd voor een cultuuromslag naar vitale burgerbetrokkenheid.

•   Brieuc-Yves (Mellouki) Cadat-Lampe is senior adviseur bij Movisie. Anne de Zeeuw is projectleider bij Netwerk Democratie.

Literatuurlijst
Bijl, Rinske (2017), Digitaal democratiseren. Movisie.
Bommeljé, Y., P.-A, Keur (2013), Dc burger kan het niet alleen.
Bruijn, D. de, M. Cadat-Lampe (2018). Keuzewijzer e-Tools. Voor gemeenten die burgers online willen betrekken. 21 e-Tools. 15 praktijkvoorbeelden. Movisie
Cadat, M. en H. Mertens (2011), De wijk Twitter, blogt en mailt. Bewonersparticipatie via ICT. In: Sociaal Bestek.
Cadat, M. (2012), Budget monitoring in de Indische Buurt. Alliantie tussen burgerparticipatie en innovatieve ICT. In: Sociaal Bestek.
Cadat, M., R. Oosterhof en Y. Bommeljé (2012). Revolutie: #hackingsocialsecurity? In: Sociaal Bestek.
Dijk,J. A.G.M, van, (2010), Participation in Policy Making, University of Twente.
Edwards, K. (2015). Kansen en dilemma’s van digitale democratie, Rathenau instituut
EPRS (2017). Prospects for e-democracy in Europe, European Parliament
Hulshof, M. de, A. De Zeeuw (2017). Samen vour ons eigen: hoe burgercoöperaties de overheid vervangen, Vrij Nederland.
Korthagen, I. en I. van Keulen (2017). Online meebeslissen – Lessen uiL onderzoek naar digitale burgerparticipatie voor het Europees parlement, Rathenau Instituut.
Norris, P. (1999). ‘New Technology, Old Voters and Virtual Democracy in US Elections 1992-2000 ‘. In: E.C. Kamarck and J.S. Nye jr. (red.), Democracy. com? Governance in a Networked World (p. 71-94). Hollis: Hollis Publishing Company.
Pieterse, J., M. van Heeswijk (herfst 2014). Hoe kan internet de democratie versterken? In: Christen Democratische Verkenningen.
Priester, R. (2017). Onze online platformen. Hoe online platformen de democratie bedreigen én kunnen versterken. Citizen Data Lab, Hogeschool van Amsterdam.
Rathenau Instituut (2017). Zo laat je burgers online meebeslissen.
Reybrouck, D. van (2013). Tegen de verkiezingen.
Steyaert, J., J. De Haan (2001). Geleidelijk digitaal. SCP
Verloop, A, (2018). Digitale toegankelijkheid wordt dit jaar wet; ben jij er al (genoeg) mee bezig? Overheidincontact.nl
Zeeuw, A. De, J. Pieterse (2017). Handreiking digitale democratie. E-Dem. Digitale democratietools voor lokale overheden. Netwerk Democratie.

Dit artikel verscheen eerder in het tijdschrift Sociaal Bestek.